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推进农村土地流转发展高效规模农业

www.dongannews.com 东安新闻网 时间: 2009年11月12日 作者:中共东安县委书记    唐能武  来源:政研室

    稳定和完善土地承包责任制,是党的农村政策的根本体现,是保障农民权益、促进农业发展、保持农村稳定的基础。党的十七届三中全会提出:坚持土地承包关系长久不变,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营。近年来,我县在稳定和完善农村土地承包关系的基础上,从有利于促进农业产业结构调整和增加农民收入出发,因地制宜地开展了多种形式的土地流转,推动了现代农业的快速发展。

    一、我县农村土地流转现状

    截止2009年2月底,全县农村土地流转面积为10.26万亩,其中耕地流转面积7.4万亩,占全县耕地面积的14.42%,比2006年增长1.5倍;农村土地流转涉及农户数3.55万户,占家庭承包经营土地农户总数的27.3%,比2006年增长1.4倍。签订书面流转合同份数0.79万份,占流转数的22.25%。

    一是转包,指土地受让方除承担承包合同中规定的应尽义务外,还要给出让方一定数额的实物(粮食)补偿或经济补偿,出让方不负责任何生产费用,补偿数量由双方协商确定。以这种方式流转的土地在全县有4.21万亩,占土地流转面积的56.89%。

    二是租赁,指村、组集体经济组织或农户通过签订经济合同,在一定时间内将承包的土地租赁给其它农户、外地客商、农业龙头企业或种养殖能手等,以达到提高土地经济效益的目的。全县以这种方式流转的有 0.59万亩,占土地流转面积的7.97%。

    三是转让,是指土地承包户转让土地使用权不收任何补偿,只是要求受让方承担承包土地合同中规定的应尽义务。面积1.03万亩,占土地流转面积的13.92%。

    四是互换,是指土地承包经营权人将自己的土地承包经营权交换给他人行使,自己行使从他人处换来的土地承包经营权。这种流转方式全县有1.25万亩,占土地流转面积的16.89%。

    五是入股,是指在明确农村土地集体所有权、稳定家庭承包经营权的基础上,由有资金、技术、管理实力的大户和农业企业牵头,农户以耕地使用权作价入股参与股份合作联营,组成利益共享、风险共担的经营联合体,共同发展特色种养业。全县以股份合作方式流转的土地仅500亩,占土地流转面积的0.68%。
六是其他形式,面积2700亩,占土地流转面积的3.65%。

    二、土地流转的主要做法

    1、抓宣传,引导流转。我们充分利用广播电视、墙报、宣传单等宣传形式对《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等进行广泛深入的宣传。据调查统计,近两年来我县共召开各种宣传会议达946次,张贴标语5000余条,悬挂横幅100条,发放农村土地承包法律法规宣传资料达26570份,如井头圩镇今年发放农村土地承包法律法规宣传资料达5000余份。

    2、抓机制,促进流转。我县始终把推进土地流转作为发展现代农业和建设新农村的重要内容,做到领导责任到位、工作到位、检查考核到位。一是建立工作机制。县乡两级分别成立了制止耕地抛荒工作领导班子,形成部门协作,强化服务,共同推动士地流转工作。二是建立考评制度。对土地流转,制止耕地抛荒实行目标管理责任制,制定了《关于确保粮食播面,稳定粮食产量,严禁耕地抛荒的规定》,把推动土地流转,制止耕地抛荒工作纳入乡镇年度目标管理。三是建立督查机制。对推动土地流转,制止耕地抛荒工作开展情况进行督促检查,对工作力度大,成效显著的先进乡镇给予表彰和奖励,对工作进度慢、效果差的进行通报批评,责令限期整改。2008年,共开展专项督查4次,有效推动了全县土地流转和制止耕地抛荒工作。

    3、抓服务,带动流转。一是完善二轮延包后续工作。2008年,我们开展农村土地承包经营权证换发工作,全县农户重新签订了农村土地承包合同书,99%的农户换发了农村土地承包经营权证。二是加快农田水利基本建设。2008年,全县共投资水利建设资金3380万元,兴修和整治各类水利工程6550处,投入资金700多万元完成了大江口乡中低产田改造,增加有效灌溉面积8000亩,带动了土地流转。三是发展生态、高效农业。立足本地资源集中发展特色农业,形成“一村一品”、“多村一品”,扩大科技示范户辐射效应,大力发展优质稻和烤烟种植,助推种植大户发展适度规模经营,提高土地收益,带动土地流转。

    4、抓招商,助推流转。一是积极招商引资,承接产业转移,培育“两个增长极”,狠抓“三个工业园”和“四个重点镇”建设,推进新型城镇化和新型工业化建设,加快民营经济发展,加速农村劳动力就地转移,引导农民摆脱土地的束缚,助推农村土地向种田能手流转。二是狠抓“一个中心、二个小区、三个示范园、五个重点镇、六个特产区”建设,大力发展招商农业,形成土地流转的突破口,助推土地向涉农企业和专业大户流转。

    三、土地流转的主要成效

    一是有效地制止了土地抛荒。通过土地流转,一方面使农民将无力经营或不愿经营的土地及时流转出去,让经营有方、有能力扩大经营规模的农民能及时获得土地耕种,解决“有人无田种、有田无人种”的人地矛盾,有效地制止土地抛荒。如芦洪市镇小正村席大春租种外出务工人员较多的东中村耕地150亩,井头圩镇九甲文村农户将耕种困难的300亩耕地流转给该村4 组文意成耕种,有效地解决了耕地抛荒问题。

    二是实现了转移劳动力和增收双赢。一方面,土地使用权流转促进了农村剩余劳动力向高效益行业合理流动,使一大批从事农业的农户逐渐摆脱了土地的束缚,专门从事第二三产业的发展,加快了城镇化进程和农民增收的步伐。据调查统计,2008年我县农村劳动力转移达14.5万人。另一方面,土地流转既可使出让户获得固定的土地出让金,同时,土地出让户也可通过外出打工或从事其他行业来获取收入。还可到土地受让大户或农业企业中劳动来增加收入。如紫溪市镇叶建飞除了每年按合同规定付给县原种场140元/亩土地出让金外,还经常雇用原种场职工做小工,每人每天报酬在50元以上,农忙时雇工均在30人左右,近一年时间,已支付小工工资15万元。

    三是推动了农业产业化经营。我县及时总结推广抛荒耕地委托代耕制,加快土地流转进程,吸引社会资本投向农业,促进了先进生产技术、现代管理理念在农业领域的运用和推广。全县发展优质稻、无公害蔬菜、柑桔、蜜梨、生猪、东安鸡、黑山羊、银杏等农业产业带,促进农户通过土地集中规模经营,取得了良好的经济效益。娄底个体老板舒友良租种井头圩镇蓝家村1200亩荒山种植药材、西瓜、桃李等经济作物,每年可实现经济收入300余万元。

    四是提高了土地资源的利用效率。2008年全县有164户懂技术、有市场经验的专业大户转包、租赁稻田8900亩从事优质稻和烤烟、西瓜等种植,不仅提高了复种指数,同时还培肥了地力,大大提高了土地生产率。

    四、土地流转中存在的问题

    1、农民思想观念不够解放。现阶段,我县少数群众思想不解放,看不到长远利益,始终抱着“肥水不流外人田”的观念,同时受对政策理解不透的影响,担心土地流转对自身利益不利,宁可抛荒也不愿流转给别人耕种,导致土地流转中长期的小,短期的多。全县耕地流转期限在1年以下和1~5年的分别为3.8万亩和3.2万亩,占总数的51.35%和43.24%,合计占总数的94.6%;而流转期限5-10年的仅有0.2万亩,10年以上的仅有0.2万亩,分别占总数的2.7%和2.7%。

    2、现代农业发展不够充分。由于我县农民专业合作社发展缓慢,农户小生产与大市场不能有效对接,多数农户还处于传统农业生产经营阶段,土地仍然是农民最基本的生活资料,大部分农民担心土地流转后会丧失土地的承包权,失去生活的基本依靠,客观上制约了土地流转。目前,我县土地流转主要用于种植粮食、蔬菜、西瓜、花卉苗木、烤烟、水果和中药材等,约占流转土地的90%以上,只有少数用于发展畜牧、家禽养殖等。

    3、支撑保护体系不够健全。一是农村土地流转管理部门多,管理到位少,流转机制不够健全。如农业、林业、农业开发、畜牧、蔬菜、国土资源、城建、交通等部门在管理中都涉及农村土地流转,并掌握流转扶持政策,却不实际管理农村土地流转工作。而农村经营管理部门管理农村土地流转工作,却缺少扶持政策,导致流转管理到位难。二是农村社会保障制度不够完善。由于农村社会保障制度还没有完全建立起来,不能解决农民的后顾之忧,农民长期以来形成的对土地的依附性仍将长期存在。加之种粮补贴政策执行不规范,增强了农民的“恋地”情结,增加了土地流转难度。三是农村土地资源质量不够高。目前,我县标准化农田建设比重小,小型排灌设备不足,农田水利设施仍然滞后,特别是高岸田地力差、抗灾能力低,不利于土地流转。三是农村金融扶持不到位。农民贷款困难,特别是专业大户贷款困难的问题更加突出,没有资金支撑土地流转和规模经营。据统计,全县流转给企业和专业大户(10亩以上)经营的土地面积为3.63万亩,占流转土地面积的35.38%;流转给专业大户(10亩以上)经营的耕地面积为0.77万亩,占土地流转面积的10.4%。

    4、流转手续不够规范。我县农村土地流转普遍存在“三多三少”现象,即亲戚朋友流转的多,专业大户流转的少;转包、出租或代耕的多,转让的少;口头协商多,文字协议少。大部分农户与农户之间只是口头约定,有的农户在转让时也不通过发包方,有的虽签订了书面流转合同,但也存在着合同形式不规范,条款内容过于简单的问题,对于流转双方的权利义务及违约责任、承包土地上附着物处置、有偿转让价款以及土地被征用后的承租户损失补偿等缺乏明确的界定,导致流转纠纷时有产生。全县签订流转合同数仅0.79万份,已签订流转合同的面积为2.73万亩,分别占总数22.25%和26.6%。已签订流转合同协议的基本属于外来租赁专业大户和企业等。

    5、流转服务不够到位。我县尚未建立起规范的流转市场和服务机构,没有实现农村土地承包信息化管理,流转信息渠道不畅,流转的供求双方信息不能及时沟通,客观上难以为流转提供方便服务。发生转让、互换时,不能及时变更登记,形成纠纷,难以调处。

    五、土地流转的对策及建议

    (一)强化宣传,转变观念,切实破解流转认识难题。要加强宣传,提高干群认识。进一步加大对《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》《湖南省关于积极推进农村土地承包经营权流 转促进农业适度规模经营的意见》和十七届三中全会《决定》等政策法律法规的宣传力度,把干群思想统一到党的十七届三中全会的精神上来,按照科学发展观的要求,引导农民打破传统的小农经济意识,牢固树立发展的理念、创新的理念、市场的理念、效益的理念,奠定土地流转基础。要切实转变观念,充分发挥外出创业人员回乡置业和种田大户的典型示范作用,用身边的事教育身边的人,使农民看到实实在在的效果,从而转变思想观念,加快土地流转进程。

    (二)坚持原则,正确引导,切实破解流转机制难题。一是坚持稳定放活原则。坚持家庭承包经营制度,保持第二轮土地承包的长期稳定,稳定现有土地承包关系。鼓励创新农村土地承包经营权流转机制,进一步放活农村土地承包经营权,探索农业生产经营新形式。二是坚持依法自愿原则。农村土地承包经营权流转不得改变土地集体所有的性质,不得改变土地的用途,不得损害农民土地承包权益。充分尊重农民意愿,不得强迫或阻碍农民流转土地。三是坚持有偿协商原则。充分发挥市场配置资源的作用,引入市场机制推动农村土地承包经营权流转,不得采用行政手段包办代替。流转的条件、方式、期限、价格由流转双方自主协商,流转的收益归承包农户所有,任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。四是坚持规范有序原则。坚持因地制宜,从实际出发,既要积极稳妥有序推进,又要加强管理、指导和服务。

    (三)规范管理,强化指导,切实破解流转管理难题。一是要建立流转服务机构。县成立土地流转工作领导小组,由县长任组长,分管副县长任副组长,县政府办、财政局、县委农村工作部(县政府农村工作办公室)、农业局、国土资源局、林业局、农业开发办、农经局等部门领导为成员,下设办公室,由农经局长任办公室主任,切实加强土地流转领导和管理服务。同时,县里成立农村土地流转指导中心,与县农经局合署办公,两块牌子一套人马;各乡镇场依托经管站建立土地流转服务中心,村成立土地流转服务站,建立土地流转信息采集系统和共享平台,实现土地流转信息网络化管理,为土地流转双方提供信息沟通、法律咨询、价格评估、合同签订和鉴证、矛盾纠纷调处等服务。县财政每年要安排一定的专项经费,并列入预算,确保土地流转管理服务工作有序开展。二是要赋予农经部门行政执法和行政管理职能,建立土地流转规范管理工作规程、土地流转台帐,健全土地流转登记、备案、鉴证制度,依法加强流转登记管理和监督,对违法改变农业用途的,要依法查处,并依法终止流转合同。三是要加大流转纠纷调处力度,有效地解决流转纠纷,规范双方的履约行为,促进流转健康有序发展。

    (四)稳定完善,培育主体,切实破解流转规模难题。一是要进一步落实农村土地承包承包经营权。要按照十七届三中全会的要求,抓紧做好农村土地承包经营权和林业产权的确权、登记、颁证工作,让流转的主体与客体都吃下“定心丸”,为稳定流转奠定基础。二是要大力支持发展种养大户,培育流转主体。各级财政要加大农业资金投放力度,调整农业投入结构,对利用流转搞高效农业、规模农业的种养大户要优先投放农业产业和综合开发等资金,支持种养大户开展农业基础设施建设和新技术引进,扩大流转需求。三是要加快发展农民专业合作社和农业龙头企业。支持通过“企业+合作社+农户”模式,发展规模经营,带动流转发展。

    (五)创新服务,激励扶持,切实破解流转效益难题。一是强化服务促流转。农业主管部门要加大科技培训力度,提供技术服务;水利部门要加强农田水利建设,增加有效灌溉面积;国土资源、农业开发部门要加强农田基本建设,培植地力;金融部门要降低贷款门槛,增加信贷规模,把农业规模经营主体作为信贷支农的重点,解决其生产经营资金不足。二是落实政策促流转。要按照“谁耕种,谁受惠”的原则落实种粮补贴等惠农政策,让种粮户真正得到实惠,促进土地流转,提高土地生产效率。要落实进城落户农民的市民待遇,坚持用城市制度平等解决进城农民的住房、社保、就业、子女就学等问题,对进城农民在农村的承包土地、房屋、宅基地,要通过创新体制机制,完善资产处置办法,帮助其完成进城落户的资产积累。三是健全体系促流转。要切实落实好新型农村合作医疗、养老保险、五保供养、就业引导和最低生活保障等制度,逐步将土地长期流转出去的农民纳入农村社会养老保障体系,加大对农村困难群体的救济扶助力度,逐步弱化农村土地的福利性质和社会保障功能,突出其生产发展和增收致富功能。


『作者:中共东安县委书记  唐能武』
『责编:张明』